VIII. O SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO, ÓRGÃO SUPREMO DE UMA JUSTIÇA ADMINISTRATIVA REFORMADA
8.1. A organização dos tribunais administrativos e fiscais e respectivo estatuto.
A revisão constitucional de 1997204 com a sua abertura para novos meios de defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, perfeitamente integrada na linha judicialista da tradição portuguesa e grávida do futuro europeu, viria a ser aproveitada e preenchida pela de há muito anunciada reforma da justiça administrativa, que em 1 de Janeiro de 2004 entrou em vigor. Compõem-na duas leis – a Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, que aprovou o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais205, e a Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, que aprovou o Código de Processo nos Tribunais Administrativos206, prevendo-se que esta última seja obrigatoriamente revista no prazo de três anos a contar da data da sua entrada em vigor, isto é, em 2007.
Trata-se de uma reforma profunda e alargada207, que, de um lado, acompanha as alterações introduzidas na justiça fiscal pela Lei Geral Tributária e pelo Código de Procedimento e de Processo Tributário e, de outro, incentiva novas mudanças normativas208. Uma reforma cuja elaboração envolveu a sociedade portuguesa especializada – académicos e profissionais do foro – e se alicerçou sobre estudos da realidade encomendados para o efeito, de um lado, ao Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, no âmbito do Observatório Permanente de Justiça Portuguesa, e, de outro, a uma parceria de empresas de auditoria e de advogados, escolhida em concurso público.
No plano administrativo, e quanto ao estatuto dos juízes, concretamente quanto ao provimento de juízes para os tribunais administrativos de círculo e tribunais tributários, a lei prevê duas modalidades, a transferência e o concurso (artigo 70º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), exigindo aos candidatos admitidos a concurso sem experiência anterior na jurisdição administrativa e fiscal a frequência de um curso de formação organizado pelo Centro de Estudos Judiciários (artigo 72º do referido Estatuto). Ao mesmo tempo, determina que os juízes da jurisdição administrativa e fiscal tenham periodicamente uma formação complementar, procurando, assim, garantir a actualização dos seus conhecimentos, em razão do que a respectiva actividade jurisdicional renovadamente demanda (artigo 73º do sempre referido Estatuto).
O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais prevê também a existência de uma bolsa de juízes para destacamento em tribunais, cuja gestão compete ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, com vista a, além do mais, acorrer a acréscimos temporários de serviço (artigos 63º, nº 1, b) e 73º, nº 2, al. n)). Prevê ainda, com o objectivo de contribuir para a racionalização do sistema, que o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais fixe, anualmente, um número máximo de processos a distribuir a cada magistrado, bem como o prazo admissível de realização dos respectivos actos processuais, se não estiverem previstos na lei (artigo 73º, nº 2, al. m)). No sentido também da maior racionalização do sistema, a função dos presidentes dos tribunais administrativos de círculo é reforçada, dispondo estes agora do poder de adequadamente intervir a fim de assegurar o andamento dos processos (artigos 23º, nº 1 j), 36º, nº 1, l) e 43º, nº 3, e)).
Ainda num âmbito estritamente administrativo, registe-se uma alteração importante quanto ao mandato do Presidente e vice-presidentes do Supremo Tribunal Administrativo. Todos continuam a ser eleitos por escrutínio secreto pelos e de entre os que se encontram em efectividade de funções naquele tribunal, mas a duração do mandato é agora de 5 anos, não dando lugar a reeleição (artigo 19º do Estatuto).
No plano organizatório, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais consagra um regime em tudo idêntico ao estabelecido para os tribunais comuns. Com efeito, e desde logo, os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal passam a ter alçada, fixada em função da alçada dos tribunais comuns (artigo 6º), ao mesmo tempo que, recuperando a linha antiga de uma justiça próxima dos particulares, condição de efectividade da tutela jurisdicional, o número dos tribunais é multiplicado, diminuindo consequentemente a respectiva área geográfica de jurisdição209 e criando uma verdadeira rede nacional de tribunais administrativos e fiscais.
Assim, os tribunais administrativos de círculo e os tribunais tributários, de 1ª instância, são tribunais «locais», funcionando em ambos os casos com juiz singular (artigos 40º, nº 1 e 46º, nº 1 do Estatuto), embora os tribunais administrativos de círculo possam também funcionar em formação de três juízes, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada (artigo 40º, nº 3 do referido Estatuto e artigo 31º, nº 2, al. b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Localizados em Almada, Beja, Braga, Castelo Branco, Coimbra, Funchal, Leiria, Lisboa, Loulé, Loures, Mirandela, Penafiel, Ponta Delgada, Porto, Sintra e Viseu, a lei prevê que possam funcionar de modo agregado, caso em que assumem a designação unitária de tribunais administrativos e fiscais210. Actualmente, todos os tribunais de círculo estão agregados aos tribunais tributários de 1ª instância211, pelo que há 16 tribunais administrativos e fiscais de 1ª instância212.
Por outro lado, o Tribunal Central Administrativo foi desdobrado em dois: o Tribunal Central Administrativo Norte, com sede no Porto, e o Tribunal Central Administrativo Sul, com sede em Lisboa, ambos funcionando como tribunais de 2ª instância e com jurisdição nas respectivas regiões213.
Sediado em Lisboa e com jurisdição em todo o território nacional, o Supremo Tribunal Administrativo mantém-se como órgão superior da hierarquia dos tribunais administrativos e fiscais (artigo 11º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais).
O estatuto prevê, ainda, num plano substantivo, que possam ser criados tribunais administrativos especializados214 e secções especializadas nos tribunais superiores (artigo 9º, nº 4). Actualmente, porém, quer os Tribunais Centrais quer o Supremo Tribunal Administrativo têm somente duas secções, a secção do contencioso administrativo e a secção do contencioso tributário, em harmonia com o modelo delineado no Código de Procedimento e de Processo Tributário de 1999, com as alterações que subsequentemente conheceu215. Em qualquer dos casos, as secções podem subdividir-se em subsecções (artigos 14º e 32º do Estatuto).
Quanto à distribuição de competências pelos diferentes tribunais, a reforma da justiça administrativa trouxe alterações significativas e louváveis.
Com efeito, para além de terem sido introduzidas alçadas e atribuído um valor às causas (artigo 6º do novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e artigo 31º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos), os tribunais administrativos de círculo conhecem agora, em 1ª instância, da generalidade dos processos do âmbito da jurisdição administrativa (artigo 44º, nº 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais). Quanto aos tribunais superiores, funcionam como tribunais de recurso, desde logo os tribunais centrais administrativos constituem a instância normal de recurso, i.e., passam a ser tribunais de 2ª instância, para eles se interpondo recurso de apelação das sentenças proferidas pelos tribunais de 1ª instância. O Supremo Tribunal Administrativo fica na posição de instância máxima desta ordem de tribunais, realizando a sua vocação de tribunal de revista.
Porém, embora a organização dos tribunais se desenvolva em três graus, a regra é a do duplo grau de jurisdição, admitindo-se, ao lado do recurso regra, o recurso per saltum para o Supremo Tribunal Administrativo de decisões dos tribunais administrativos de círculo (artigo 24º, nº 2, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e artigo 151º, nº 1 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos)216. Excepcionalmente é permitido o triplo grau de jurisdição (artigo 24º, nº 2, do novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e artigo 150º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos)217.
A repartição de competências entre os tribunais administrativos abandona, assim, grande parte da anterior complexidade. Os tribunais administrativos de círculo têm a competência regra em matéria administrativa: conhecem todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa, com excepção daqueles cuja competência, em primeiro grau de jurisdição, esteja reservada aos tribunais superiores, excepção que abrange a apreciação dos pedidos que nesses processos sejam cumulados (artigo 44º do Estatuto)218. Considera-se excepção a competência atribuída à secção do contencioso administrativo dos Tribunais Centrais Administrativos para conhecer em primeiro grau de jurisdição das acções de regresso por responsabilidade funcional propostas contra juízes dos tribunais administrativos de círculo e tribunais tributários e magistrados do Ministério Público em exercício de funções junto desses tribunais (artigo 37º, al. c) do Estatuto). Considera-se ainda excepção a competência reconhecida à secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo para, além do mais, conhecer os processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões dos órgãos supremos do Estado, incluindo do Conselho de Ministros e do Primeiro-Ministro (artigo 24º, nº 1 do Estatuto). O Supremo Tribunal Administrativo mantém, neste âmbito, a natureza de tribunal de 1ª instância, o que em grande medida se deve ao facto de se entender que os processos em causa são de valia superlativa, em razão quer das repercussões a nível nacional quer do seu peso financeiro.
De tudo decorre ter a nova distribuição de competências aliviado substancialmente a competência dos tribunais centrais administrativos quando funcionam em 1ª instância e reduzido bastante a do Supremo Tribunal Administrativo, igualmente em 1ª instância. A partir de agora, a atenção destes tribunais superiores passa a concentrar-se, quase por inteiro, no caso dos Tribunais Centrais Administrativos, na sua normal função de recurso, e, no caso do Supremo Tribunal Administrativo, nas tarefas chave que a reforma lhe comete.
São diversificadas e decisivas as competências que a reforma da justiça administrativa e fiscal atribui ao Supremo Tribunal Administrativo. Na verdade, quer actue através do pleno de qualquer das secções – secção do contencioso administrativo (artigo 25º do Estatuto) e secção do contencioso tributário (artigo 27º do Estatuto) – quer em plenário (artigo 29º do Estatuto), o papel do Supremo Tribunal Administrativo torna-se fundamental, porquanto passa a ser, de um lado, o regulador do sistema de justiça administrativa e fiscal219 e, de outro, a válvula de segurança do referido sistema de justiça.
Como regulador do sistema de justiça administrativa e fiscal, o Supremo Tribunal Administrativo mantém a função de dirimir os conflitos de competência entre tribunais administrativos e entre tribunais tributários, bem como entre tribunais administrativos e tributários e entre secções do contencioso administrativo e tributário (artigos 24º, nº 1, h), 26º, g) e 29º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) e continua a conhecer os recursos para uniformização de jurisprudência fundados em oposição de julgados (artigo 152º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), embora, neste caso, a sua função passe a estar sujeita a um crivo mais fino, porquanto se não deve pronunciar se o acórdão impugnado estiver de acordo com a “jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo” (artigo 152º, nº 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos)220. Além disso, passa a encarnar, em razão da senioridade dos juízes que o compõem, a função de orientação dos tribunais inferiores, definindo, em recurso prejudicial, enviado pelos presidentes dos respectivos tribunais administrativos de círculo, o sentido em que deve ser decidida uma questão de direito nova que suscite dificuldades sérias e se possa vir a colocar noutros litígios (artigo 25º, nº 2 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e artigo 93º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Neste último caso, que em grande parte corresponde, no modelo francês, ao reenvio prejudicial para o Conseil d’État, a apreciação do recurso só se verificará se uma formação de três juízes entre os mais antigos da secção221 concluir que os pressupostos do reenvio se verificam — tal como acontece nos modelos anglo-saxónicos, é agora reconhecida ao Supremo Tribunal Administrativo a competência para decidir sobre a sua própria competência. A recusa liminar deste recurso tem natureza definitiva e a pronúncia sobre a questão proferida em sede de reenvio prejudicial tem natureza vinculativa222.
Por outro lado, o Supremo Tribunal Administrativo torna-se válvula de segurança do sistema de justiça administrativa e fiscal. Nesta qualidade, decide, em recurso de revista, as questões que, pela sua relevância jurídica ou social, se revestem de importância fundamental. Além disso, a lei reconhece-lhe o poder de intervir, quando entenda ser a sua decisão claramente necessária para uma melhor aplicação do direito (artigo 24º, nº2, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e artigo 150º, nº1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), confiando-lhe, já se viu, a competência para avaliar a sua competência. O objectivo destes normativos consiste em equilibrar três realidades: a regra do duplo grau de jurisdição, o desejo de não sobrecarregar o tribunal de cúpula com a apreciação de casos de pouco significado jurídico e a exigência de fazer intervir este tribunal nas candentes questões de direito que chegam ao conhecimento dos tribunais administrativos, criando-se com esse equilíbrio as condições para que o Supremo Tribunal Administrativo possa contribuir para clarificar, consolidar e desbravar caminhos de aperfeiçoamento do Direito Administrativo.
O êxito das tarefas que o Supremo Tribunal Administrativo é chamado a desempenhar no sistema de justiça administrativa e fiscal decorre, em grande medida, da prudência com que souber interpretar a relevância do interesse da questão a apreciar, da autoridade que souber imprimir à apreciação que fizer e, ainda, da possibilidade de dar resposta, na realidade dos factos, aos inúmeros processos pendentes no Supremo Tribunal Administrativo223, o que só com distância temporal em relação à entrada em vigor da reforma se poderá avaliar.
Para a resolução dos conflitos de jurisdição, positivos ou negativos, entre a ordem judicial administrativa e outras jurisdições, a reforma do sistema de justiça administrativa e fiscal mantém a solução tradicional do Tribunal de Conflitos224. Sobre este tribunal continua a recair o papel de delimitador de fronteiras, nem sempre fácil perante a crescente complexidade das entidades que desenvolvem a acção administrativa, bem como das situações litigiosas que emergem de relações jurídicas poligonais225.
8.2. Âmbito da jurisdição administrativa e processo nos tribunais administrativos e fiscais.
Quanto ao âmbito substantivo da jurisdição administrativa, registe-se a preocupação de fazer corresponder este âmbito ao imperativo constitucional – “dirimir os litígios emergentes das relações administrativas” (artigo 212º, nº 3)226 –, o que desde logo implicou a devolução aos tribunais administrativos da apreciação de certas matérias entretanto confiadas aos tribunais comuns – casos do reconhecimento do direito de reversão e de adjudicação de bens expropriados (artigos 74º e 77º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro) e de certas acções relativas a matérias de Direito Administrativo Ambiental (artigo 45º da Lei de Bases do Ambiente, aprovada pela Lei nº11/87, de 7 de Abril).
Dando ainda resposta ao referido imperativo constitucional, a reforma da justiça administrativa introduz mais racionalidade no sistema, usando embora diferentes critérios. Quanto à responsabilidade civil extracontratual, de um lado, atribui à jurisdição administrativa as acções de responsabilidade dirigidas a pessoas colectivas públicas e aos seus órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos; de outro, amplia esta jurisdição à responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional e da função legislativa (respectivamente artigo 4º, nº 1, al. h) e artigo 4º, nº 1, al. g) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais). Quanto aos litígios emergentes de contratos, a jurisdição administrativa passa a abranger, de um lado, as questões de interpretação, validade e execução de contratos entre privados, em matéria de direito privado, em que o regime pré-contratual é de direito público; de outro, as questões de interpretação, validade e execução de contratos que as partes expressamente submeteram a um regime substantivo de direito público (respectivamente, artigo 4º, nº1, al. e) e artigo 4º, nº 1, al. f) do referido Estatuto)227.
A filosofia em que se baseia a reforma da justiça administrativa, particularmente o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, emerge ainda da compreensão de um outro imperativo constitucional – os tribunais administrativos têm de proporcionar a quem se lhes dirige uma tutela jurisdicional efectiva (artigos 20º, 212º e 268º, nº 4 da Constituição) – moldada, simultaneamente, a partir de uma especial configuração dos direitos fundamentais, nomeadamente do direito de acção popular (artigo 52º, nº 3 da Constituição), e de uma particular modelação da Administração Pública (artigos 266º-272º da Constituição). Esta filosofia consubstancia-se no princípio de plena jurisdição dos tribunais administrativos, consagrado no artigo 3º do referido Código, estreitamente ligado aos princípios da livre cumulabilidade de pedidos e da igualdade das partes, consagrados, respectivamente, nos artigos 4º e 6º do sempre referido Código.
O modelo de contencioso administrativo de influência francesa, circunscrito ao recurso contencioso de anulação bem como às acções de responsabilidade por danos e acções emergentes de contratos administrativos, é ultrapassado. No seu lugar encontra-se agora um modelo de contencioso amplo, no qual, de um lado, todos os pedidos, desde que fundados em normas e princípios jurídicos, são admitidos em juízo – atipicidade dos pedidos (artigo 2º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos); de outro e reflexamente, os tribunais dispõem do poder de emitir todo o tipo de pronúncias relativamente à Administração Pública, com ressalva das que contendam com a conveniência ou oportunidade da acção desta – atipicidade das pronúncias (artigo 3º, nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Com a consagração do princípio da atipicidade dos pedidos e das correspondentes pronúncias (artigos 37º, nos 1 e 2 e 112º, nºs 1 e 2 do sempre referido Código de Processo) ficam preenchidos os vazios de protecção jurisdicional no âmbito administrativo e garantida uma decisiva condição de efectividade da tutela jurisdicional.
A possibilidade de cumulação de pedidos (artigos 4º, 5º e 47º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), por seu turno, permite ultrapassar a situação em que injustificadamente se encontravam os interessados, obrigados a usar sucessivos meios processuais para obter a satisfação de pretensões emergentes da mesma relação jurídica material. Além disso, o princípio da igualdade das partes colmata uma lacuna legal e põe termo a uma prática jurisprudencial que a não reconhecia, assegurando, tanto no plano do exercício de faculdades e uso de meios de defesa como no da aplicação de cominações ou sanções processuais, designadamente por litigância de má fé, o estatuto de igualdade efectiva das partes.
Finalmente, a garantia da efectividade da tutela jurisdicional é dada quer através da fixação pelo tribunal de prazos para o cumprimento dos deveres impostos à Administração, acompanhada de sanções pecuniárias compulsórias (artigos 44º e 169º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), quer através da emissão de sentenças que produzem os efeitos do acto administrativo devido (artigo 71º do mesmo Código) ou que providenciam a concretização material do que determinam (artigo 179º do mesmo Código).
Compreende-se agora a afirmação de que, seguindo o quadro constitucional vigente, a reforma da justiça administrativa retoma a linha judicialista da tradição portuguesa, com a lesão de direitos como matéria contenciosa por natureza.
Quanto às formas processuais, e com vista a concretizar a referida linha de evolução, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos institui duas formas principais: a acção administrativa comum (artigos 37º e seguintes), que segue a tramitação do processo declarativo comum do Código de Processo Civil e recupera, ampliando-a, a área das acções de responsabilidade e das que emergem de relações contratuais administrativas (contencioso das acções ou por atribuição) e a acção administrativa especial (artigos 46º e seguintes), sujeita a tramitação específica, e que cobre a impugnação de normas e de actos administrativos, bem como os processos com vista à emissão de normas e de actos administrativos (contencioso de anulação ou por natureza). Cria também um conjunto de processos urgentes em matérias diversificadas – contencioso eleitoral (artigos 97º e seguintes), contencioso pré-contratual (artigos 100º e seguintes)228, intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (artigos 104º e seguintes) e intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias (artigos 109º e seguintes)229, todos marcados pela celeridade e consequente intenção de obter maior justiça material, que integre o factor tempo.
Tendo presente ainda a evolução enunciada, embora noutro plano, com o duplo objectivo de assegurar a efectividade da tutela jurisdicional e contrariar uma acentuada tendência da jurisprudência administrativa para proferir sentenças de mera forma230, o artigo 7º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos consagra deverem as normas processuais ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas, definindo um princípio que depois é aflorado em outros preceitos do Código, nomeadamente em matéria de legitimidade passiva (artigo 10º, nºs 2 e 4) e de substituição da petição inicial em caso de absolvição da instância (artigos 12º, nº 4, 14º, nº 3, 47º, nº 5, 88º e 89º, nº 2). Concretiza-se, neste particular, uma das medidas mais generalizadamente defendidas pela doutrina administrativista portuguesa231.
O princípio da não taxatividade das providências cautelares, reconhecido no Código de Processo nos Tribunais Administrativos por imposição expressa da Constituição (artigo 268º, nº 4), desenvolve o paralelismo do processo administrativo relativamente ao processo civil, iniciado com o princípio de que a “todo o direito ou interesse legalmente reconhecido” corresponde uma tutela “adequada” (artigo 2º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Com efeito, também no plano instrumental da tutela cautelar a aproximação ao processo civil é clara, tendo por objectivo a plenitude da protecção jurídica, entendida agora em função do tempo. Na ênfase dada ao tempo, presente também nos processos urgentes, não pode esquecer-se a influência do disposto no artigo 6º, nº 1 da Convenção Europeia para a Salvaguarda dos Direitos do Homem, direito interno desde a ratificação, bem como da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.
Registe-se ainda que a exigência de adequação das providências cautelares aos interesses a proteger determinou o alargamento dos poderes do juiz administrativo. Este pode usá-los ultra petita e extra petita (artigo 120º, nº 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), depois de ouvidas as partes, sempre que entenda ser outra ou dever ter intensidade diferente a medida cautelar adequada a evitar a lesão dos interesses do requerente, sendo também menos gravosa para os demais interesses, públicos e privados, em presença.
Além disso, o requisito do periculum in mora, que garante a utilidade da sentença, passa a ser condição do juízo de aparência de bom direito (fumus boni iuris) e este, por sua vez, do juízo de necessidade, proporcionalidade e adequação da medida cautelar a definir pelo juiz232. No extremo, em situações de especial urgência, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos prevê a possibilidade de decretamento provisório da providência (artigo 131º)233. Anote-se ainda, no âmbito das providências cautelares, a abertura dada pelo referido Código no sentido da convolação do processo cautelar em processo principal (artigos 121º e 132º, nº 7), tudo a preparar os tribunais administrativos para uma sua adequada resposta aos desafios contemporâneos, demandando-lhes simultaneamente ousadia e prudência redobradas.
Neste quadro se deve entender também a intervenção injuntiva diversificada dos tribunais em relação à Administração, quer condenando-a à prática de actos devidos (artigos 66º, 67º, nº 1 e 71º) ou à sua não emissão quando esta se mostra provável (artigo 37º, nº 2, al. c)), quer à correcção de documentos de um concurso que contém especificações ilegais (artigo 132º, nº 7), passando pela determinação do suprimento de omissão de normas (artigo 77º).
Sempre na referida linha evolutiva que retoma a tradição judicialista, o princípio da investigação ou da procura da verdade material ganha foros de cidadania na justiça administrativa, sendo somente limitado pelas proibições de prova constitucionalmente consagradas (artigo 32º, nº 6 da Constituição). A crescente complexidade das relações jurídico-administrativas deixa de poder ser filtrada ou documentalmente simplificada – desde logo as audiências orais são admitidas nas diferentes modalidades de processo. Por sua vez, deixa de haver um ónus da prova formal, devendo a convicção do juiz formar-se em função de uma adequada repartição dos encargos das alegações, esperando-se uma frutuosa jurisprudência relativamente à formulação de critérios de repartição.
A introdução de mecanismos de resolução simplificada de processos em massa (artigo 48º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) e de ampliação dos efeitos de sentenças a situações similares não submetidas à apreciação dos tribunais (artigo 94º, nº 3 daquele Código) são ainda inovações da reforma da justiça administrativa que importa realçar, enquanto ambas, diversificadamente em razão da respectiva área de intervenção, a procuram ajustar à realidade circundante e às exigências comunitárias, especialmente em áreas de direito administrativo especial, como acontece com o Direito do Ordenamento do Território ou do Direito do Ambiente.
Quanto às intervenções reconhecidas na reforma da justiça administrativa ao Ministério Público, a quem, nos termos do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, compete representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, estão envolvidas em grande complexidade234. Uma complexidade acrescida relativamente ao passado recente, em razão das tarefas, que tradicionalmente lhe competem, se encontrarem disseminadas por uma maior diversidade de meios processuais, em si mais complexos.
A iniciativa do processo, no caso da acção pública (artigos 9º, nº 2, 55º, nº 1, b), 40º nºs 1, b) e 2 c), 68º, nº 1, al. c), 73º, nº 3, 77º, 112º, nº 1, 124º, nº 1 e 130º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), ou a prossecução de um processo por desistência ou outra circunstância própria do autor (artigo 62º do mesmo Código) entram agora por áreas amplas e inusitadas, desde logo no âmbito contratual e das providências cautelares, e o Ministério Público, para cumprir o decisivo papel de defensor de valores fundamentais e interesses comunitários, que lhe foi atribuído e o reforça institucionalmente, tem de saber interpretar até ao fim os seus poderes e fazê-los actuar na sua exacta medida235.
Fica, porém, por fazer uma compreensão legislativamente integrada da acção popular e da acção pública, enquanto meios de tutela de interesses comunitários qualificados, que reforce a autonomia e o relevo fundamental desta tutela nos tempos que correm, sem pôr em causa a necessária dualidade de modalidades de acção236.
A justiça administrativa tem, porém, a sua clef de voûte na execução das sentenças dos tribunais administrativos. Com efeito, a judicialização dessa execução é indispensável como meio de efectivar a tutela dos direitos reconhecidos ou declarados em juízo e, ainda, de equilibrar adequadamente e com razoabilidade a realização dos interesses públicos e privados em presença. Tal veio a acontecer nos artigos 157º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. A procura de soluções flexíveis e ajustadas levou mesmo o legislador, de um lado, a introduzir, ainda que em casos extremos, a figura da sentença que produz os efeitos do acto ilegalmente omitido (artigos 164º, nº 4, al. c) 179º, nº 5 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) – sentença substitutiva – e, de outro, a abrir as portas à negociação entre Administração e interessados, podendo estes, desde logo, solicitar a compensação do seu crédito com dívidas que eventualmente tenham para com a mesma pessoa colectiva (artigo 170º, nº 2, a) do referido Código)237.
O aumento exponencial de litigiosidade e a tendência para a sua judicialização são, porém, uma ameaça para a capacidade de resposta da justiça administrativa. Prevendo essa ameaça, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos consagra a possibilidade de o Estado autorizar a instalação de centros de arbitragem em certas áreas que normalmente dão origem a grande volume de processos – contratos, responsabilidade civil da Administração, funcionalismo público, esquemas públicos ou privados de segurança social, urbanismo –, aos quais podem ser atribuídas funções de conciliação, mediação ou consulta no âmbito de procedimentos de impugnação administrativa (artigo 187º, nºs 1 e 3).
A existência de centros de arbitragem não prejudica a constituição de tribunais arbitrais voluntários, na base de compromissos arbitrais ou cláusulas compromissórias inseridas em contratos, nos restritas áreas em que a justiça administrativa os admite (artigo 180º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), os quais se constituem e funcionam nos termos da lei sobre arbitragem voluntária238, com as necessárias adaptações (artigo 181º, nº 1 do citado Código).
8.3. Abertura de uma nova etapa.
Quem reflicta hoje sobre a justiça administrativa e fiscal em vigor em Portugal sentirá que, mergulhando nas suas raízes profundas, esta rejuvenesceu 239.
Com efeito, as alterações introduzidas se, de um lado, lançam pontes para um passado longínquo de poder partilhado, em que a ordem jurídica era entretecida em direitos e deveres subjectivos e a igualdade das partes no processo uma consequência desse facto, de outro traçam caminhos de futuro, por natureza incerto e complexo, num quadro que se revela exigente de intenção e contenção para os tribunais. Intenção porque os norteia a efectividade de uma tutela sem lacunas dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares; contenção porque, além do mais, os seus amplos poderes de pronúncia estão limitados pela competência dos órgãos administrativos, como claramente o artigo 3º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos recorda. Embora toda a administração traduza realização do direito – não há, num Estado de Direito de Justiça, zonas de acção administrativa à margem do direito – nem toda a administração é justiciável. A que envolve a «realização dinâmica do interesse público»240, que apela a momentos intencionais de realização do direito, está fora da intervenção dos tribunais 241.
Aqui reside o desafio por excelência dos tribunais administrativos e, em especial, do Supremo Tribunal Administrativo, neste alvorecer do século XXI: garantir uma tutela jurisdicional efectiva a quem a requer (artigo 268º, nº4 da Constituição), fazendo uso da ampla gama dos poderes que legalmente lhe são reconhecidos, sempre nos limites estritos da sua suficiência para o caso sub judice242, sem beliscar o princípio da separação de poderes (artigo 111º, nº 1, da Constituição), trave-mestra do Estado de Direito e garante da liberdade individual.
A este desafio acrescem outros, não menos ingentes e igualmente prementes, nomeadamente aquele que a compreensão da legislação europeia e da sua mundividência coloca no momento da aplicação judicial; o que decorre dos elevados conhecimentos científicos e técnicos necessários à compreensão de áreas recentes de Direito Administrativo especial, onde em muito se joga o futuro da humanidade; o que resulta do aumento exponencial da diversidade e conflitualidade de interesses subjacentes às decisões judiciais. E, como se não bastasse o acréscimo exponencial de complexidades, devem os tribunais administrativos e, em particular, o Supremo Tribunal Administrativo, ter presente que a todos os processos subjaz o desafio da decisão atempada, porque de pouco vale invocar uma jurisprudência administrativa sábia, correcta, sensata, se ela não chega a horas, se os processos levam mais tempo a decidir do que aquele que a justiça impõe.
Notas:
204 A Constituição foi ainda revista em 2001 e em 2004. No primeiro caso, a revisão teve por objectivo proceder às alterações que permitiram ao Estado Português ratificar o Tratado constitutivo do Tribunal Penal Internacional; no segundo, entendida como revisão ordinária, as alterações consistiram, essencialmente, na ampliação dos poderes das Regiões Autónomas e na diminuição do poder do Estado em relação à União Europeia. Em qualquer dos casos, as matérias relevantes para a modelação da justiça administrativa permaneceram intocadas.
205 A Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, foi alterada pela Lei nº 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, e pela Lei nº 107-D/2003, de 31 de Dezembro, que a republicou.
206 A Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, foi alterada e republicada pela Lei nº 4-A/2003, de 19 de Fevereiro.
207 O processo de reforma da justiça administrativa foi longo e não linear. Iniciou-se em 1990 com a criação de uma comissão presidida por Diogo Freitas do Amaral. Esta Comissão elaborou um primeiro projecto, que viria a ser reformulado várias vezes para depois ser abandonado. Dobrado o século, a ideia é retomada, sendo a justiça administrativa amplamente debatida na sociedade portuguesa especializada, ficando a dever-se a urdidura final da reforma, em geral, ao empenhamento do Ministério da Justiça e, em especial, a Mário Aroso de Almeida, designado por aquele Ministério para acompanhar a reforma. Os trabalhos correspondentes à discussão pública da reforma estão publicados em volume do Ministério da Justiça, bem como em revistas da especialidade, com realce para os Cadernos de Justiça Administrativa.
208 Tenham-se presentes as alterações introduzidas no Código de Procedimento e de Processo Tributário pela Lei nº 3-B/2000, de 4 de Abril, pela Lei nº 30-G/2000, de 29 de Dezembro, pela Lei nº 15/2001, de 5 de Junho, pela Lei nº 109-B/2001, de 27 de Dezembro, pela Lei nº 32-B/2002, de 30 de Dezembro, pelo Decreto-Lei nº 38/2003, de 8 de Março, pelo Decreto-Lei nº 160/2003, de 19 de Julho e pela Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro.
209 Ver Decreto-Lei nº 325/2003, de 29 de Dezembro, que definiu a sede, a organização e a área de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, concretizando o respectivo estatuto.
210 Ver artigo 9º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e artigo 3º do Decreto-Lei nº 325/2003, de 29 de Dezembro.
211 Com a Portaria nº 1418/2003, de 30 de Dezembro, os tribunais administrativos de círculo ficaram instalados, funcionando agregados com os tribunais tributários.
212 Recorde-se que, aos tribunais administrativos de círculo de Lisboa, Porto e Coimbra, a Lei n.º 46/91, de 3 de Agosto, acrescentou os de Ponta Delgada e do Funchal, instalados como tribunais agregados por força da Portaria n.º 683-A/99, de 23 de Agosto.
213 Ver artigo 2º do Decreto-Lei nº 325/2003, de 29 de Dezembro.
214 Diogo Freitas do Amaral defendeu já a criação de um Tribunal Administrativo especial para os litígios da função pública. Ver Reforma do Contencioso Administrativo I, Ministério da Justiça, pp. 106-7.
215 Apesar de os tribunais fiscais de 1ª instância se continuarem a chamar tribunais tributários e as secções que, nos Tribunais Centrais Administrativos e no Supremo Tribunal Administrativo, decidem questões de natureza fiscal se designarem, em qualquer dos casos, “secção do contencioso tributário”, o novo estatuto manteve a designação “tribunais administrativos e fiscais”, de acordo com a terminologia constitucional – artigo 212º, após a revisão constitucional de 2004.
216 Só cabe recurso per saltum quando o valor da causa for superior a 3 milhões de euros ou for indeterminável e as partes, nas alegações, só suscitarem questões de direito.
217 Há ainda a possibilidade de um quarto grau de jurisdição, sempre que couber recurso para uniformização de jurisprudência de uma decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo em recurso de revista excepcional. Ver José Manuel Sérvulo Correia, Contencioso Administrativo I, Lex, 2005, p. 702, nota 422.
218 Ver controvérsia que subjaz à alteração em José Manuel Sérvulo Correia, Contencioso …, pp. 703 e ss e João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, Âncora, 2005, pp. 205-6.
219 Ver exposição de motivos da proposta de lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro.
220 Evidenciando as dificuldades interpretativas e uma eventual entorse à renovação jurisprudencial decorrente deste normativo, José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 7ª edição, Almedina, 2005, p. 428.
221 Sobre a selecção destes juízes, José Manuel Sérvulo Correia, Contencioso..., p. 697, nota 413.
222 Levantando questões de constitucionalidade ao nº 1 do artigo 93º do referido Código de Processo quer enquanto confere carácter vinculativo à pronúncia do Supremo Tribunal Administrativo quer enquanto confere ao Presidente do Tribunal Administrativo de Círculo e não ao juiz da causa a decisão do reenvio, José Manuel Sérvulo Correia, Contencioso ..., p. 700-1.
223 Para uma análise do movimento de que se fala ver Manuel Fernando Santos Serra, Intervenção do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo no VI Seminário de Justiça Administrativa, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 47, p.12.
224 Ver, sobre o assunto, José Manuel Sérvulo Correia, A reforma do Tribunal dos Conflitos, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 27, pp. 3-19.
225 A actual porosidade das matérias da competência das diferentes ordens de tribunais, as respectivas leis de processo e a estrutura e funcionamento dos tribunais abrem caminho a soluções novas, desde logo a do modelo alemão do reenvio, embora esta solução tenha contra ela o disposto no artigo 209º, nº 3 da Constituição.
226 Sobre o que se entende por relação jurídica administrativa, José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça…, 2005, pp.62 e ss.
227 Ver anotações a este artigo em Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol.I, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, Almedina, 2004, em especial, pp. 48 e ss.
228 Sempre que, no âmbito do contencioso pré-contratual, se suscite a questão da violação de normas comunitárias, os processos e as decisões sobre os mesmos devem ser dados a conhecer pelo Estado Português à Comissão das Comunidades Europeias, em lista anual, a enviar até 1 de Março (artigo 188º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). O preceito cumpre o disposto no artigo 4º, nº 2, da Directiva nº 89/665/CEE, do Conselho, de 21 de Dezembro.
229 Ver comentários circunstanciados aos artigos mencionados em Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005.
230 Sobre o assunto, Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Almedina, 2002, pp. 75-6.
231 Por todos, José Carlos Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, Almedina, 3ª ed., 2000, p. 57.
232 Ver José Carlos Vieira de Andrade, Justiça…, 2005, pp. 325-356.
233 Entre esta disposição e a intimação urgente para protecção de direitos, liberdades e garantias (artigo 109º) há uma gradação de urgência e uma formulação legal diferente, a ponderar pelos tribunais administrativos.
234 Ver também artigo 219º da Constituição, após revisão de 2004, bem como a Lei nº 60/98, de 27 de Agosto, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério Público.
235 Para uma análise das complexidades acrescidas da acção do Ministério Público, e problemas daí decorrentes, José Carlos Vieira de Andrade, Justiça …., 2005, pp. 154-162, 431 e 447-449.
236 O Código de Processo nos Tribunais Administrativos não integrou as normas da Lei nº 83/95, de 31 de Agosto, sobre a acção popular.
237 Em especial sobre a execução de sentenças de anulação de actos administrativos, Mário Aroso de Almeida, Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina, 2002.
238 A Lei da Arbitragem Voluntária foi aprovada pela Lei nº 31/86, de 21 de Agosto, alterada pelo Decreto-Lei n.º 38/2003, de 8 de Março.
239 Embora, aqui e acolá, a justiça fiscal tenha acompanhado a filosofia que presidiu às alterações da justiça administrativa, aguarda-se uma harmonização global e integrada.
240 José Carlos Vieira de Andrade, “O Ordenamento Jurídico Administrativo Português”, in Contencioso Administrativo, Braga, 1986, p. 48.
241 São outros os controlos, nomeadamente do Provedor de Justiça, dos órgãos políticos, da opinião pública em geral. Sobre o assunto, ver Maria da Glória Ferreira Pinto Dias Garcia, Da justiça administrativa…, pp. 641 e seguintes.
242 A garantia de tutela efectiva abre dois mundos novos, por explorar: o do relacionamento entre particulares e tribunais administrativos e o do relacionamento entre tribunais administrativos e Administração Pública.