V. O Supremo Conselho de Administração Pública, órgão consultivo em matéria de administração pura e órgão de julgamento em matéria contenciosa administrativa

Orgão consultivo em matéria de administração pura e órgão de julgamento em matéria contenciosa administrativa.

Com o Decreto n.º 18017, de 28 de Fevereiro de 1930, abre-se um novo e curto período da organização da justiça administrativa – dura pouco mais de três anos. A justiça administrativa fica entregue unicamente a três auditorias administrativas, na sede de cada um dos distritos judiciais (artigo 16.º) e ao Supremo Conselho de Administração Pública,  criado junto da Presidência do Ministério (artigo 8.º). Ao mesmo tempo, para resolver os conflitos de jurisdição entre autoridades administrativas e judiciais, prevê-se um órgão inominado, de tipo arbitral, que lembra o Tribunal de Conflitos francês (artigo 8.º, § 2.º), porquanto é formado pelos juízes do Supremo Conselho – cinco juízes – e por cinco juízes do Supremo Tribunal de Justiça, sorteados para cada processo.

Os vogais do Supremo Conselho são nomeados por decreto da Presidência do Ministério, de entre «indivíduos de reconhecido mérito diplomados em direito, maiores de quarenta anos» e compreendidos em categorias especificadas no diploma – professores universitários das Faculdades de Direito do grupo das ciências políticas, juízes conselheiros do Supremo Tribunal de Justiça e desembargadores das Relações do continente,  funcionários distintos… (artigo 14.º). A presidência do Supremo Conselho compete ao Ministro do Interior ou da Justiça ou a vogal efectivo por eles designado (artigo 10.º). Junto do Supremo Conselho funcionam como agentes do Ministério Público dois ajudantes do Procurador Geral da República, que acumulam estas funções com as que desempenham na Procuradoria (artigo 11.º).

Em matéria contenciosa administrativa, o Supremo Conselho de Administração Pública tem competência própria. Para além desta, tem competência consultiva, devendo informar «sobre todos os negócios ou medidas de administração pública que os Ministros lhe cometam» (artigo 8.º).

Quanto à matéria contenciosa administrativa, o artigo1.º do Decreto n.º18017 preceitua que a mesma «abrange todos os actos e decisões definitivas e executórias da administração pública, quando arguidas de incompetência, excesso de poder, ou violação de lei»; estão integrados neste contencioso «a interpretação de todos os contratos administrativos», «as questões emergentes do funcionamento ou execução dos serviços públicos desempenhados por concessão» e as «decisões das autoridades ou corpos dirigentes de serviços públicos descentralizados, autónomos, ou simplesmente dotados de personalidade jurídica».

A expressa ligação entre ofensa de direitos subjectivos e matéria contenciosa administrativa parece ser posta em causa no diploma, porquanto o artigo4.º dispõe que «só o lesado pode impugnar a legalidade dos actos susceptíveis de recurso…» (artigo4.º), permitindo uma interpretação ampla de «lesado», que, no entanto, se não revelou uniforme. O recurso do «lesado» não prejudica, porém, a admissão da acção pública, em termos amplos, na linha tradicional portuguesa, e a acção popular, quando expressamente prevista.

Ao instalar este novo sistema de organização da justiça administrativa, o Decreto n.º18017 previa para breve a entrada em vigor dos regulamentos de desenvolvimento. Um ano mais tarde, o Decreto n.º19243, de 16 de Janeiro de 1931, aprova esses regulamentos.

Mas o Decreto n.º19243 não se limita a aprovar os regulamentos. Aproveita para introduzir alterações naquele diploma, concretamente no que se refere à força executória das decisões do contencioso administrativo – «os acórdãos em que for, apenas, recorrido qualquer dos Ministros só se tornam executórios pela sua publicação no Diário do Governo, cabendo ao Ministro competente promover a sua publicação, oficiosamente ou a requerimento dos interessados» (artigo50.º). Sempre que a decisão envolva uma prestação de facto por parte da administração, a «execução será levada a efeito pelo Governo pela forma menos prejudicial à continuação da função pública» (§1.º); se a execução for por quantia certa, «a sua execução só se levará a efeito quando o Governo, em Conselho de Ministros, julgar conveniente a sua liquidação» (§2.º). Finalmente, o diploma estabelece a presunção de que a inexecução das decisões por parte do Governo seja sempre determinada por impossibilidade (§3.º).

Encapotadamente, a figura da homologação mantém-se pela via do despacho ministerial de publicação das decisões em que os Ministros são recorridos. Como o dever de executar nasce com o conhecimento público do conteúdo da decisão, o despacho de autorização da sua publicação é o instrumento ideal para impedir a produção de efeitos de sentenças «incómodas». Além disso, a recusa ministerial em praticar o despacho de publicação fica sujeita a sanção meramente política, idêntica à que o Governo sofre quando entende não executar a decisão.

Deste conjunto de restrições criadas no artigo50.º do Decreto n.º19243 resulta ser muito relativo o grau de acatamento das decisões do Supremo Conselho de Administração Pública. Basta referir que, nos três anos de vida deste órgão, 19% das decisões que proferiu não chegaram a ser publicadas¹¹⁸.

Quanto à matéria regulamentar contida no documento legislativo, para além das regras novas sobre a organização e funcionamento do Tribunal dos Conflitos – pela primeira vez assim designado no Título II (artigos59.ºe ss.) – e das normas sobre a função consultiva do Supremo Conselho de Administração Pública, as que dizem respeito à matéria contenciosa são «decalcadas» sobre os diplomas antigos, tendo sido «mal adaptadas».

Por isso, dos regulamentos do Supremo Conselho e das auditorias administrativas, diz Marcello Caetano que «são mais uma nota lastimosa em toda esta história triste»119. A esta «história triste» de «experiência e incerteza» vai pôr termo, ainda nas palavras de Marcello Caetano, o Decreto n.º23185, de 30 de Outubro de 1933, quando extingue este Supremo Conselho e cria o Supremo Tribunal Administrativo, «em moldes novos e originais», com competência própria¹²⁰.

O modelo do contencioso da administração entregue a tribunais administrativos com competência decisória e garantias de imparcialidade e inamovibilidade mas integrados no poder executivo foi, pela primeira vez, defendido, em termos teóricos, em Portugal, por José Frederico Laranjo, lente da Faculdade de Direito de Coimbra. Nas suas lições, que começou a publicar em 1888 e que ficaram incompletas¹²¹, advoga a atribuição do julgamento da matéria contenciosa administrativa a órgãos com «todas as condições de instrução, de independência, de imparcialidade e de força dos tribunais comuns». «Se a interpretação da lei se faz também por meio dos acórdãos dos tribunais… esse meio é mais necessário no administrativo do que no judicial, porque é preciso que a coerência dos acórdãos supra a deficiência, a pouca clareza, a incoerência mesmo da legislação administrativa; e, para fixar assim o direito, vale mais um tribunal especial do que o tribunal comum, dividido em secções, a uma das quais hoje ocupada por uns juízes e amanhã por outros, pertençam as questões administrativas»¹²².

Também para Domingos Fézas Vital a melhor solução para a organização da justiça administrativa é a dos tribunais administrativos com força decisória própria, integrados no poder executivo¹²³. Segundo este autor, a justiça administrativa supõe, em quem a aplica, «uma tornure de espírito diversa da exigida pelo contencioso civil ou comercial, supõe uma jurisprudência inspirada no interesse público; mas exige ainda que os tribunais incumbidos de a administrar saibam e possam colocar, acima das arbitrariedades do poder, os direitos e os legítimos interesses dos cidadãos»¹²⁴. O quadro compromissório entre a defesa do interesse público que move a Administração e o executivo e a garantia das posições jurídico-subjectivas nascidas da lei administrativa conduz Domingos Fézas Vital ao modelo ambíguo dos tribunais administrativos integrados no poder executivo.

A tradicional matéria «contenciosa administrativa» identificada com a ofensa de direitos subjectivos, que permitia a aproximação da justiça administrativa à justiça comum, perde sentido. Em seu lugar, ganha espaço a violação da lei administrativa por um acto da Administração, o material por excelência da acção pública, proposta por agentes do Ministério Público ou por um Ministro em relação aos seus próprios actos. Tenha-se presente o que no Regulamento do Supremo Conselho de Administração Pública se preceitua: «os Ministros podem, a bem da observância da lei e do interesse público do Estado, levar recurso das suas próprias decisões» (artigo 31.º do Decreto n.°19243).

Com o que a matéria contenciosa administrativa adquire especificidade face à matéria contenciosa comum. Para Domingos Fézas Vital, a matéria contenciosa administrativa é moldada como um contencioso de legalidade, dirigida à anulação de actos administrativos ilegais, e, ainda, como um contencioso aberto à lesão de interesses «qualificados» dos particulares e não somente à ofensa de direitos subjectivos. É, aliás, esta a razão que leva o autor a defender o recurso contencioso de regulamentos, até aí considerado impossível, por se entender que os regulamentos só podiam ameaçar direitos subjectivos mas não já lesá-los efectivamente, pelo que nunca se poderiam incluir no âmbito da matéria contenciosa administrativa¹²⁵.

«Os recursos directos de anulação são recursos essencialmente objectivos cujo fim principal consiste em assegurar a legalidade dos actos e decisões das autoridades administrativas, isto é, são recursos criados e organizados no interesse da lei e não para a defesa dos direitos ou interesses dos administrados». E Domingos Fézas Vital continua: «a ofensa dos direitos ou interesses dos recorrentes» representa «o papel de simples condição para o exercício ou interposição do recurso», pois nos recursos se ataca «directa e exclusivamente a decisão recorrida». «A questão submetida a julgamento é, assim, uma mera questão de legalidade: a decisão recorrida é legal, mantém-se; é ilegal, anula-se»¹²⁶. Finalmente, o autor conclui que «o recurso, quando concedido provimento, terminará pela anulação erga omnes da respectiva decisão, sem que o tribunal possa substituir-se à autoridade competente ou sequer ordenar-lhe a prática deste ou daquele acto, sem que o recorrente obtenha outra satisfação que não seja a resultante da anulação, por ilegal, da decisão reclamada ou recorrida»¹²⁷.

Domingos Fézas Vital anuncia uma nova era no âmbito da justiça administrativa, que obtém tradução nas reformas legislativas de 1933. Com ele, o contencioso administrativo adquire uma justificação particular, uma configuração própria e um resultado autónomo, em tudo distintos do contencioso civil ou criminal, pelo que a sua base organizatória tem também de ser diferente, a exemplo do que acontece em França.

Acrescente-se ainda o facto de, na década de trinta, a lei que rege a Administração atingir a sua maturidade, diversificando-se, pelo que o binómio matéria graciosa/matéria contenciosa deixa de corresponder ao binómio interesse/direito, para passar a corresponder ao binómio discricionaridade/vinculação legal. Elevam-se, então, acaloradas discussões¹²⁸ sobre o que deve ter-se por discricionaridade administrativa, procurando, por esse intermédio, delimitar o material que não pode ser analisado pelos tribunais administrativos, sob pena de estes se substituírem à Administração.

Além disso, a determinação do material que vai servir de base ao julgamento obriga à teorização das formas de actuação administrativa – acto, regulamento, contrato¹²⁹ – e sua delimitação face a outras formas de acção estadual, nomeadamente o acto político e o acto legislativo.

Finalmente, o tradicional contencioso administrativo, o «contencioso administrativo por natureza», deixa de se identificar com a lesão de direitos subjectivos e passa a coincidir com o recurso de anulação de actos ilegais, de jurisdição restrita, permitindo o desenvolvimento, a seu lado, de um «contencioso por atribuição legal», paradoxalmente identificado com a lesão de direitos subjectivos, fundado num novo meio processual, a acção administrativa, um contencioso de plena jurisdição, que floresce na área dos contratos administrativos e da responsabilidade da Administração.

A influência da jurisprudência e da doutrina francesas em Portugal é flagrante. No entanto, a linha tradicional portuguesa continua presente em redor da acção pública e do não reconhecimento às autoridades administrativas e, logo, aos Ministros, do poder revogatório dos seus actos, desde que tal envolva lesão da lei e de direitos subjectivos.

Notas:

¹¹⁸ Ver MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Lisboa, 1937, p.591.

¹¹⁹ Manual de Direito Administrativo, vol.II, Lisboa, 1972, p.1259.

¹²⁰ Manual…, 1972, p.1259.

¹²¹ Princípios e instituições de Direito Administrativo, 1888.

¹²² Ob. cit., p.36.

¹²³ «Contencioso Administrativo», in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano58.º, 1925, n.º2286, p.193; Do acto jurídico, 1914, nota da p.47; «A constitucionalidade do Decreto n.º 9340, de 7 de Janeiro de 1924», in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano58.º, 1925, n.º2284, pp.161ess.

¹²⁴ «Contencioso»…, in loc. cit., p.194.

¹²⁵ «A apreciação contenciosa de regulamentos», in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 57.º, 1924, n.º2264, p.257.

¹²⁶ «Poder discricionário e recurso directo de anulação», in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano61.º, 1928, n.º2354, p.33.

¹²⁷ «Poder discricionário»…, in loc. cit., p.33.

¹²⁸ Por todos, AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, Opoder discricionário da Administração, Coimbra, 1944.

¹²⁹ Por todos, MARCELLO CAETANO, Manual de Direito…, 1937, pp.440‑570.